【投稿】轨道交通建设收紧之后，谁是公交都市的主角儿？丨城市数据派

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城市数据派导读

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作者简介

尤雨婷

江苏省城镇化和城乡规划研究中心工程师国家注册城乡规划师“以独立视角，洞察社会问题的发展边界。”

本期投稿

2000以来，“公交都市”理念在中国得到推广，其主张以公共交通引导城市空间结构发展的理念与寻求精明增长的城市不谋而合，尤其对机动化先发的大城市，在饱受了汽车时代交通拥堵、环境污染、能源消耗等病痛之后痛定思痛，将公交都市的建设作为了治病的标准“药方”，所以无论在政策制定上、还是资金扶持上都给予了相当程度的重视与倾斜。与此同时，为满足更加多元的公交出行需求，公共交通的制式也随着近十年来的技术革新而更新迭代，从早期的无轨电车、有轨电车、常规公交，到2000年以来快速发展的快速公交（BRT）、地铁、云轨等制式，城市一直没有停止对更适宜城市发展的公交模式的探索。

在经历了一系列技术标准与应用市场的考验之后，地面常规公交和城市轨道交通在运管稳定与客流支撑方面似乎更胜一筹，成为了大中城市公交系统中稳定的中坚力量，以江苏为例，2016年常规公交与城市轨道交通出行量占公交客运总量的比例就达到了79.6%。然而，虽然同属城市公共交通出行方式，二者与城市却有着不同的根基与渊源，在为城市居民提供出行服务时，先后登场，也各竞精彩。

BRT

有轨电车

城市地铁

常规公交

城市客运公共交通服务制式

      从历史发展来看，常规公交相较于以地铁为代表的城市轨道交通，似乎与城市更有渊源。以江苏为例，早在民国9年(1920年)5月，南通在实业家张謇的倡导和扶持下即兴办起公共汽车，开江苏、乃至全国兴办城市公共汽车之先河。在经历了近一个世纪的发展以来，江苏各地的常规公交在国有性质公交企业的运营管理下稳步发展，线路里程、运营车辆、站点分布等指标均可圈可点。

      截至2016年底，江苏常规公交运营线路里程10245公里、人均拥有里程达到16.33公里/万人、运营车辆也有11465标台。可以说，常规公交的发展史也是城市对惠民出行兜底保障的民生工程史，百年来，百姓对这种风雨无阻的固定线路、稳定运行时间的路面大运量汽车出行服务多了源自于熟悉的亲切感，但也在新世纪轨道交通的冲击下难免有些“心猿意马”。

上世纪80年代的公共汽车

      2005年，江苏第一条城市轨道交通——南京地铁1号线正式建成开通，随后苏州、无锡城市地铁陆续开通运营。截至2017年底，江苏已建成轨道交通里程564.72公里，在建轨道交通里程455.87公里，获批建设地铁的城市包括南京、苏州、无锡、常州、徐州、南通等六个城市。可以说，作为城市轨道交通代表制式的地铁，自技术成熟进入城市之后，即成为了城市追捧的对象。尽管面对超高的建设与运营亏损风险，但修建地铁对水泥、钢铁等基建行业的拉动，以及因区位优化带给城市土地价值的提升也足以让地方政府难以放弃。

      于是乎，被赋予了商品属性的地铁，其作为交通工具本身的客流支撑功能却似乎被解读成为一项必要非充分条件，简单来说就是，只有地铁被充分论证可拉动地方经济、实现土地财政的经营与运作后，其服务沿线客流出行的公益属性才得以强调凸显。而在2018年7月，国务院办公厅正式印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》，其针对2003年发布、并沿用至今的《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（简称“81号文”）中涉及的城市轨道交通建设申报条件，提出了更高的要求，具体包括对申报城市的经济实力、人口总量、 客流规模、建设资金保障等的要求的调整。

      可以说，在经历了“大跃进”式的发展之后，城市建设轨道交通的狂热终于被泼了一盆冷水，被叫停的轨道交通建设一方面是对其发展背后带来的与土地财政捆绑的城市债务风险的担忧，另一方面也是国家支持公共交通回归公益服务属性的决心。

施工中的城市地铁建设项目

      其实当轨道交通走进城市、与常规公交共同组成大中城市公交的核心方式时，城市公共交通服务也不再是独角戏的舞台。笔者以南京为例，对比了轨道交通进入城市之后的10年间常规公交与地铁客流服务水平变化。首先从客运总量来看，常规公交客流量在10年间保持稳定，而在2012年之后则呈现逐年下降趋势；反观城市轨道交通，其客流总量则逐年大幅提升，甚至在2016年，逼近常规公交客流总量（图一）。

图一 2006-2016南京常规公交与轨道交通客运总量变化（作者自绘）

     从单位运营里程的客流强度来看，轨道交通大容量运营优势充分凸显，其全年每公里客流强度在百万人次以上，同时也可见，每一次有新建成线路运营之初（2010、2014年），单位里程的客流强度经历锐减，以此推断轨道交通运营不可避免地需经历客流培育周期；而相较于城市轨道交通，常规公交则从2006年近40万人次每公里的客流强度逐步下降，至2016年仅为9.22万人次/公里。

图二 2006-2016南京常规公交与轨道交通线路客运强度变化（作者自绘）

     通过对案例城市历史公交运营数据分析可知，常规公交与城市轨道交通一直是城市公交服务舞台的“双旦”，然而二者在共同为城市提供公交服务时仍然按各自的剧本来：一是常规公交与城市轨道交通间存在此消彼长客流挤压效应；二是城市轨道交通开通运营后存在滞后的客流培育周期，而常规公交并未能及时补充替代；三是城市轨道交通的跨越式发展倒逼着常规公交服务水平的转型提升与配套支撑，但却未形成彼此达成共识的一体化发展路径。

      当城市轨道交通建设门槛被逐步提高，当城市公交系统更强调其公交服务的本源，那么在多元公交制式存在的当下，一体化的城市公共交通服务则不应只是纸上谈兵。笔者认为，对于已建成轨道交通的城市，应打破不同行政管理主体间的桎梏，在推进新一轮轨道交通建设之前，重点关注轨道交通与常规公交的线位错位调整，降低线网重合度并优先考虑开通常规公交线路支撑公交服务盲区的居民出行；而对于尚未开建轨道交通的城市，在基于自身城市发展阶段评估的基础上，应优先考虑优化既有常规公交线网，充分发挥现阶段常规公交服务的主导作用，并考虑未来规划轨道交通建成后客流培育期内常规公交的角色担当。

      公交时代，任何对城市公共交通建设与管理方式的调整都只为了营造更好的公交都市生活，在看似收紧的轨道交通审批之下，其实是对城市整体公交服务网络更大力度的倒逼优化，地铁也好、常规公交也罢，没有哪种方式会成为公交系统的主角儿，但只要多制式的城市公共交通系统通力协作、整体谋划，老百姓才会真正成为公交都市的主角儿。

1、数据来源：《江苏城市发展报告2017》

2、数据来源：江苏统计年鉴2017

3、详细参见国务院办公厅《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发[2018]52号）

END.

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